ประเทศไทยก้าวเข้าสู่สังคมที่ “เด็กเกิดน้อย” อย่างเต็มรูปแบบ ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2567 โดยจำนวนการเกิดลดลงอย่างต่อเนื่อง ขณะที่โครงสร้างประชากรสูงวัยขยายตัวอย่างรวดเร็ว ซึ่งไม่ใช่เพียงการเปลี่ยนแปลงทางประชากร แต่สะท้อนการเปลี่ยนผ่านเชิงโครงสร้างที่ส่งผลต่อระบบเศรษฐกิจ แรงงาน และสวัสดิการสังคมในระยะยาว ในบริบทเช่นนี้ การลงทุนใน “เด็กทุกคน” จึงกลายเป็นทรัพยากรที่มีคุณค่ามาก ดังนั้น การลงทุนเพื่อยกระดับคุณภาพของเด็กแต่ละคนจึงไม่ใช่ทางเลือก แต่เป็นยุทธศาสตร์หลักของประเทศ โดยเฉพาะในช่วงปฐมวัยซึ่งเป็นช่วงเวลาที่สมองพัฒนาอย่างรวดเร็วมากที่สุด นอกจากนี้ งานวิจัยจำนวนมากชี้ตรงกันว่าการลงทุนในช่วงชีวิตนี้ให้ผลตอบแทนทางสังคมสูงที่สุดเมื่อเทียบกับช่วงวัยอื่น และเป็นรากฐานสำคัญของการพัฒนาศักยภาพมนุษย์ในระยะยาว
เมื่อพิจารณารูปแบบการบริหารในการจัดสรรงบประมาณการศึกษาของประเทศไทยในอดีตจนถึงปัจจุบัน พบว่ามีลักษณะสำคัญคือ การยึดโยงกับ “หน่วยจัดบริการ” (provider-based allocation) เป็นหลัก โดยงบประมาณส่วนใหญ่ถูกจัดสรรผ่านหน่วยงานต้นสังกัด ได้แก่ สถานศึกษาในระบบของกระทรวงศึกษาธิการ ในรูปแบบเงินอุดหนุนรายหัวหรือค่าใช้จ่ายตามรายการ (line-item budgeting) ซึ่งมุ่งเน้นการคงอยู่ของระบบมากกว่าการตอบสนองต่อความต้องการที่หลากหลายของผู้เรียนในแต่ละบริบท ส่งผลให้การใช้ทรัพยากรขาดความยืดหยุ่น และไม่สามารถมุ่งเป้าผลลัพธ์ด้านคุณภาพการเรียนรู้ได้อย่างเต็มที่
สำหรับเด็กปฐมวัย รูปแบบการจัดสรรงบประมาณมีความซับซ้อนยิ่งขึ้น เนื่องจากไม่ได้อยู่ภายใต้หน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่งโดยตรง แต่กระจายอยู่ในหลายกระทรวงและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ได้แก่ กระทรวงศึกษาธิการ กระทรวงมหาดไทย กระทรวงสาธารณสุข และกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ ซึ่งแต่ละหน่วยงานมีบทบาทและกลไกงบประมาณของตนเอง ส่งผลให้การจัดสรรทรัพยากร มีลักษณะ “แยกส่วน” (fragmented) และขาดการบูรณาการทั้งในเชิงนโยบายและงบประมาณ แม้จะมีความพยายามผลักดันงบประมาณแบบบูรณาการตามแผนพัฒนาเด็กปฐมวัย พ.ศ. 2564–2570 แต่ในทางปฏิบัติยังพบว่ามีข้อจำกัดด้านกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับต่าง ๆ รวมถึงการกำหนดเป้าหมายร่วมและการเชื่อมโยงข้อมูลระหว่างหน่วยงาน
ภายใต้รูปแบบการบริหารดังกล่าว จึงก่อให้เกิดปัญหาสำคัญหลายประการ ได้แก่ (1) การจัดสรรงบประมาณที่ไม่สอดคล้องกับความต้องการจำเพาะของเด็กแต่ละกลุ่ม (2) ความซ้ำซ้อนหรือช่องว่าง ของบริการในบางพื้นที่ และ (3) ข้อจำกัดในการติดตามประเมินผลลัพธ์เชิงคุณภาพของการพัฒนาเด็กปฐมวัยในภาพรวม ซึ่งสะท้อนให้เห็นว่าความท้าทายสำคัญไม่ได้อยู่ที่งบประมาณ “จะลงทุนหรือไม่” หากแต่อยู่ที่“จะออกแบบกลไกการจัดสรรงบประมาณอย่างไรให้เกิดผลลัพธ์สูงสุด” โดยยึดความต้องการที่แท้จริงของผู้เรียนเป็นศูนย์กลาง (learner-centered system) ควบคู่กับการออกแบบนโยบายที่ชัดเจนเพื่อยกระดับคุณภาพการเรียนรู้ในระดับห้องเรียนอันจะช่วยลดข้อจำกัดทั้งด้านประสิทธิภาพและความเหลื่อมล้ำภายในระบบการศึกษา
ที่มา: Notebook LM (แนวทางการจัดประสบการณ์ที่ส่งเสริมทักษะทางสมอง (Executive Function: EF))
การยกระดับการศึกษาปฐมวัยไม่อาจวัดจากจำนวนโรงเรียนหรืออาคารเรียนที่เพิ่มขึ้นเท่านั้น หากแต่ต้องมองลึกไปถึง “คุณภาพเชิงกระบวนการ” (process quality) ภายในห้องเรียน ซึ่งหมายถึงปฏิสัมพันธ์ระหว่างครูกับเด็ก วิธีการจัดประสบการณ์เรียนรู้ และบรรยากาศทางอารมณ์ในห้องเรียนที่เด็กเผชิญในแต่ละวัน ช่วงอายุ 3–6 ปี คือ หน้าต่างแห่งโอกาสของการพัฒนาทักษะทางสมอง (Executive Function: EF) เช่น ความจำเพื่อใช้งาน การยับยั้งพฤติกรรม และความยืดหยุ่นทางความคิด ทักษะเหล่านี้ไม่ได้เป็นเพียงพื้นฐานของความสำเร็จทางการเรียน แต่ยังเป็นรากฐานสำคัญที่เชื่อมโยงไปสู่สุขภาวะและ คุณภาพชีวิตในระยะยาว นอกจากนี้ “คุณภาพของปฏิสัมพันธ์ในห้องเรียน” มีอิทธิพลต่อพัฒนาการของเด็กมากกว่าปัจจัยเชิงโครงสร้าง เช่น ขนาดชั้นเรียนหรืออุปกรณ์การเรียน กล่าวอีกนัยหนึ่ง ครูที่มีคุณภาพและสามารถสร้างความสัมพันธ์เชิงบวกกับเด็ก คือ หัวใจของระบบปฐมวัยที่มีประสิทธิภาพ
ความเหลื่อมล้ำที่ซ่อนอยู่ในระบบ
แม้ประเทศไทยจะมีอัตราการเข้าเรียนในระดับปฐมวัยเพิ่มขึ้น แต่ความเหลื่อมล้ำเชิงคุณภาพยังคงปรากฏอย่างชัดเจน โดยเฉพาะในกลุ่มเด็กจากครัวเรือนรายได้น้อยและพื้นที่ห่างไกล ซึ่งยังคงเข้าถึงบริการที่มีคุณภาพแตกต่างกัน ปัญหานี้สะท้อนข้อจำกัดของระบบงบประมาณแบบเดิมที่กระจายทรัพยากรในลักษณะ “เท่า ๆ กัน” โดยไม่ได้คำนึงถึงความแตกต่างของบริบทและระดับความเปราะบางของเด็กแต่ละกลุ่ม ส่งผลให้เด็กที่ต้องการการสนับสนุนมากที่สุด หรือ “ความต้องการเฉพาะ” (additional needs) กลับไม่ได้รับการสนับสนุนทรัพยากรอย่างเพียงพอ
ดังที่ได้กล่าวไว้ข้างต้น การศึกษาปฐมวัยของไทยดำเนินการภายใต้โครงสร้างที่มีหลายหน่วยงานรับผิดชอบ โดยสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน จัดการเรียนการสอนระดับอนุบาลควบคู่กับระดับประถมศึกษา ขณะที่หน่วยงานอื่น ได้แก่ กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น สำนักการศึกษาเมืองพัทยา สำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมการศึกษาเอกชน และสำนักงานปลัดกระทรวงการอุดมศึกษา ดำเนินการผ่านแหล่งงบประมาณและกลไกที่หลากหลาย การจัดสรรงบประมาณสำหรับเด็กปฐมวัยเกิดขึ้นผ่านหลายช่องทาง ได้แก่ เงินอุดหนุนสำหรับสนับสนุนค่าใช้จ่ายในการจัดการศึกษาสำหรับศูนย์พัฒนาเด็กเล็ก งบอุดหนุนจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และงบด้านสุขภาพและสวัสดิการที่เกี่ยวข้อง อย่างไรก็ตาม ระบบดังกล่าวยังเผชิญข้อจำกัดสำคัญทั้งความไม่สอดคล้องระหว่างเงินอุดหนุนกับค่าใช้จ่ายจริง ภาระงบประมาณของสถานศึกษาขนาดกลางและขนาดเล็ก ความล่าช้าและความไม่ต่อเนื่องของการจัดสรรงบประมาณ ตลอดจนการเข้าถึงการสนับสนุนที่ไม่ทั่วถึงของเด็กในระบบการศึกษาทางเลือก และความเสี่ยงของเด็กยากจนต่อการหลุดออกจากระบบการศึกษา
ที่มา: สำนักงานเลขาธิการสภาการศึกษา
การยกระดับคุณภาพและลดความเหลื่อมล้ำเพื่อพัฒนาคุณภาพการศึกษาของเด็กปฐมวัยจำเป็นต้อง เริ่มจาก “กลไกการเงินการคลัง” ซึ่งเป็นตัวกำหนดแรงจูงใจของทั้งระบบ โดยแนวทางสำคัญสามารถสรุปได้ 4 ประการ ดังนี้
หนึ่ง การจัดสรรงบประมาณตามความจำเป็น ทรัพยากรควรถูกจัดสรรโดยคำนึงถึงปัจจัย เช่น ความยากจน ความพิการ หรือความห่างไกล เพื่อให้เด็กที่มีความต้องการมากได้รับการสนับสนุนมากขึ้น
สอง การสนับสนุนแบบมีเงื่อนไข การช่วยเหลือครัวเรือนควบคู่กับเงื่อนไขด้านการศึกษา สามารถเพิ่มการเข้าเรียนและลดความเปราะบางในระยะยาว
สาม การจัดสรรงบประมาณที่เชื่อมโยงกับผลลัพธ์การเรียนรู้ โดยเฉพาะคุณภาพปฏิสัมพันธ์ระหว่างครูกับเด็ก เพื่อสร้างแรงจูงใจให้เกิดการพัฒนาคุณภาพอย่างต่อเนื่องในระดับสถานศึกษา
สี่ การพัฒนาระบบข้อมูลเด็กแบบบูรณาการเพื่อเชื่อมโยงข้อมูลด้านการศึกษาและสุขภาพ ซึ่งจะช่วยให้การติดตามพัฒนาการเด็กมีความแม่นยำและต่อเนื่องมากขึ้น
ในวันที่จำนวนเด็กเกิดลดลงอย่างต่อเนื่อง ประเทศไทยไม่อาจมองคุณภาพการศึกษาเป็นเพียงผลลัพธ์ปลายทางจากระบบราชการอีกต่อไป การปฏิรูปการศึกษาปฐมวัยจึงไม่ใช่เพียงนโยบายของรัฐ แต่ควรได้รับ การยกระดับเป็น “พันธสัญญาของสังคม” ที่ทุกภาคส่วนมีส่วนร่วมในการกำหนดอนาคตของประเทศ
การเปลี่ยนผ่านจากระบบที่เน้นหน่วยบริการไปสู่ระบบที่ยึดผู้เรียนเป็นศูนย์กลาง จะช่วยให้การจัดสรรทรัพยากรมีประสิทธิภาพและเป็นธรรมมากขึ้น พร้อมทั้งเปิดโอกาสให้เด็กทุกคนสามารถพัฒนาศักยภาพ ได้อย่างเท่าเทียม ไม่ว่าพวกเขาจะเกิดในพื้นที่ใดก็ตาม
ท้ายที่สุด จำนวนเด็กที่ลดลงไม่ควรถูกมองว่าเป็นข้อจำกัดของอนาคต หากแต่เป็น “หน้าต่างแห่งโอกาส” ในการปรับรูปแบบการลงทุนด้านการศึกษาให้มีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น กล่าวคือ เมื่อจำนวนเด็กลดลง แต่กรอบงบประมาณโดยรวมยังคงอยู่ในระดับใกล้เคียงเดิม จะส่งผลให้ทรัพยากรต่อหัวมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นโดยอัตโนมัติ หากสามารถออกแบบกลไกการจัดสรรงบประมาณให้มุ่งเป้าไปยังกลุ่มเด็กที่มีความขาดแคลนหรือ มีความต้องการจำเพาะได้มากขึ้น ก็จะเป็นโอกาสสำคัญในการยกระดับคุณภาพการเรียนควบคู่กับการลดความเหลื่อมล้ำในระบบการศึกษา
คำถามสำคัญจึงไม่ใช่ว่า “เด็กเกิดน้อยจะส่งผลอย่างไร” แต่คือ “เราจะใช้โอกาสนี้จัดสรรทรัพยากรอย่างไรให้เกิดประโยชน์สูงสุดต่อเด็กปฐมวัยทุกคน”
เอกสารอ้างอิง
