ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา การกำหนดนโยบายสาธารณะของประเทศไทยให้ความสำคัญกับ การมีส่วนร่วม มากขึ้น ผ่านกลไกต่าง ๆ ไม่ว่าจะเป็นการจัดเวทีรับฟังความคิดเห็น การประชุมผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย หรือการแต่งตั้งคณะกรรมการที่มีผู้แทนจากหลายภาคส่วน แนวทางดังกล่าวสะท้อนพัฒนาการสำคัญของการบริหารภาครัฐ ซึ่งมุ่งสร้างความชอบธรรม ความโปร่งใส และการยอมรับต่อการตัดสินใจเชิงนโยบาย
อย่างไรก็ตาม ภายใต้ภาพของการมีส่วนร่วม ยังมีคำถามหนึ่งที่ควรได้รับการพิจารณาอย่างจริงจัง นั่นคือ ผู้ที่เข้าร่วมกระบวนการเหล่านั้นเป็นตัวแทนของใคร
แนวโน้มดังกล่าวปรากฏทั้งในกระบวนการจัดทำนโยบาย การรับฟังความคิดเห็นต่อกฎหมาย และการจัดตั้งคณะกรรมการที่เปิดให้ภาคส่วนต่าง ๆ เข้ามามีส่วนร่วม
ในทางรัฐศาสตร์ แนวคิดเรื่อง Representation มิได้หมายถึงเพียงการมี “ผู้แทน” อยู่ในกระบวนการเท่านั้น แต่หมายถึงความสัมพันธ์ระหว่างผู้แทนกับผู้ที่ตนเองอ้างว่าเป็นตัวแทน ทั้งในแง่ของความชอบธรรม (legitimacy) ความรับผิดชอบ (accountability) และความสามารถในการสะท้อนความหลากหลายของผลประโยชน์ในสังคม ดังนั้น การมีผู้แทนจำนวนมาก หรือการมีตัวแทนจากหลายภาคส่วน จึงไม่ได้รับประกันโดยตัวของมันเองว่า กระบวนการดังกล่าวจะมีคุณภาพของการเป็นตัวแทนที่เพียงพอ ครอบคลุม หรือเป็นธรรมต่อผู้ได้รับผลกระทบทุกกลุ่มเสมอไป
บทความนี้จึงชวนตั้งคำถามต่อสิ่งที่ผู้เขียนเรียกว่า ความเหลื่อมล้ำในการเป็นตัวแทน (representation inequality) หมายถึง ความไม่เท่าเทียมกันของโอกาสในการเข้าถึงพื้นที่การตัดสินใจ การได้รับการยอมรับให้เป็นตัวแทน การกำหนดวาระสาธารณะ และการมีอิทธิพลต่อกระบวนการกำหนดนโยบาย ส่งผลให้เสียงและประโยชน์ของประชาชนบางกลุ่มได้รับการนำเสนออย่างต่อเนื่อง ขณะที่บางกลุ่มมีโอกาสเข้าสู่พื้นที่น้อยหรืออาจไม่มีเลย
ความเหลื่อมล้ำลักษณะนี้อาจเป็น "ความเหลื่อมล้ำต้นน้ำ" (upstream inequality) และที่ยังได้รับความสนใจไม่มากนัก แต่มีอิทธิพลต่อความเหลื่อมล้ำด้านอื่น ๆ ในระยะยาว เพราะมีส่วนกำหนดว่า ใครมีโอกาสเข้าสู่กระบวนการนโยบาย ใครมีอำนาจกำหนดวาระสาธารณะ และเสียงของใครได้รับการรับฟัง ท้ายที่สุด ความไม่สมดุลดังกล่าวย่อมมีผลต่อการรับรู้ปัญหาสาธารณะ การจัดลำดับความสำคัญของนโยบาย การจัดสรรทรัพยากร และการออกแบบมาตรการของรัฐสำหรับกลุ่มประชากรต่างๆ
หนังสือคลาสสิกเล่มหนึ่งของ Hanna Fenichel Pitkin เรื่อง The Concept of Representation ตั้งคำถามพื้นฐานว่า การเป็นตัวแทนหมายถึงอะไร Pitkin (1967) ชี้ให้เห็นว่า การเป็นตัวแทนมิใช่เพียงการมีบุคคลเข้าไปทำหน้าที่แทนผู้อื่น แต่เป็นการทำให้บุคคล ผลประโยชน์ หรือเสียงที่มิได้ปรากฏอยู่ ณ พื้นที่การตัดสินใจ สามารถ “ปรากฏ” ขึ้นผ่านผู้แทนได้
แนวคิดของ Pitkin ช่วยให้พิจารณาการเป็นตัวแทนได้หลายมิติ ได้แก่ การเป็นตัวแทนเชิงรูปแบบ (formal representation) ซึ่งเน้นที่ที่มาของอำนาจ เช่น การเลือกตั้งหรือการแต่งตั้ง การเป็นตัวแทนเชิงพรรณนา (descriptive representation) ซึ่งพิจารณาว่าผู้แทนมีลักษณะ ภูมิหลัง หรือประสบการณ์ใกล้เคียงกับผู้ที่ตนเป็นตัวแทนหรือไม่ การเป็นตัวแทนเชิงสัญลักษณ์ (symbolic representation) ซึ่งเกี่ยวข้องกับการยอมรับและความรู้สึกของผู้คนว่าบุคคลนั้นสามารถเป็นตัวแทนของตนได้ และ การเป็นตัวแทนเชิงสาระ (substantive representation) ซึ่งพิจารณาว่าผู้แทนสามารถสะท้อนและดำเนินการเพื่อผลประโยชน์ ความต้องการ และข้อกังวลของผู้ที่ตนเป็นตัวแทนได้จริงเพียงใด ทั้งสี่มิตินี้มีความสำคัญต่อการทำความเข้าใจความเหลื่อมล้ำในการเป็นตัวแทน เพราะการมีตัวแทนที่ถูกต้องตามกระบวนการ ไม่ได้หมายความว่าผู้ได้รับผลกระทบจะมีเสียงในเชิงสาระ หรือมีอิทธิพลต่อผลลัพธ์ของนโยบายเสมอไป
จากแนวคิดดังกล่าว เมื่อพิจารณาในบริบทของนโยบายสาธารณะ จะเห็นได้ว่าการมีผู้แทนในเชิงรูปแบบเพียงอย่างเดียว มิได้หมายความว่าการเป็นตัวแทนจะเกิดขึ้นอย่างมีคุณภาพเสมอไป ตัวอย่างเช่น คณะกรรมการด้านใดด้านหนึ่งอาจประกอบด้วยผู้แทนจากหน่วยงานรัฐ นักวิชาการ ภาคธุรกิจ และองค์กรภาคประชาสังคม ซึ่งล้วนได้รับการแต่งตั้งอย่างถูกต้องตามกระบวนการ แต่หากไม่มีผู้ได้รับผลกระทบโดยตรงเข้าร่วม กระบวนการดังกล่าวอาจมีการเป็นตัวแทนเชิงรูปแบบ แต่ยังไม่สามารถรับประกันการเป็นตัวแทนเชิงสาระได้อย่างเพียงพอ
ในทำนองเดียวกัน แม้คณะกรรมการจะมีผู้แทนจากกลุ่มผู้ได้รับผลกระทบโดยตรงเข้าร่วม แต่หากบุคคลนั้นไม่มีพื้นที่ในการแสดงความคิดเห็น ไม่มีอำนาจต่อรอง หรือข้อเสนอไม่ได้รับการนำไปพิจารณาอย่างจริงจัง การเป็นตัวแทนเชิงสาระก็อาจยังเกิดขึ้นได้ไม่เต็มที่ ประเด็นสำคัญจึงมิใช่เพียงว่า มี “ผู้แทน” อยู่ในกระบวนการหรือไม่ หากแต่คือ ผู้แทนเหล่านั้นสามารถทำให้เสียง ผลประโยชน์ และข้อกังวลของผู้ที่ตนทำหน้าที่แทนปรากฏอยู่ในการตัดสินใจได้มากน้อยเพียงใด
นอกเหนือจากการพิจารณาว่าผู้แทนทำหน้าที่แทนใครแล้ว บทความนี้ยังชวนตั้งคำถามต่อไปว่า โอกาสในการได้เป็นผู้แทนมีการกระจายอย่างเป็นธรรมหรือไม่ ความเหลื่อมล้ำดังกล่าวมิได้จำเป็นต้องเกิดจากการที่บุคคลหรือองค์กรใดตั้งใจผูกขาดพื้นที่สาธารณะเสมอไป หากแต่อาจเกิดจากโครงสร้างและวิธีการทำงานของระบบเอง ที่ทำให้บุคคลที่มีเครือข่าย มีประสบการณ์ มีเวลาทำงานเชิงนโยบาย มีทรัพยากรสนับสนุน หรือมีทักษะในการสื่อสาร ย่อมมีโอกาสได้รับเชิญเข้าสู่เวทีต่างๆ มากกว่า เมื่อได้รับโอกาสบ่อยครั้ง ก็ยิ่งสะสมทั้งประสบการณ์ ความน่าเชื่อถือ และทุนทางสังคม จนนำไปสู่การได้รับเชิญซ้ำ กระบวนการดังกล่าวอาจกลายเป็นวงจรที่ทำให้ผู้แทนกลุ่มเดิมปรากฏอยู่ในพื้นที่นโยบายอย่างต่อเนื่อง ขณะที่ผู้ได้รับผลกระทบจำนวนมากยังไม่มีโอกาสเข้าถึงพื้นที่เหล่านั้น
คำถามสำคัญจึงไม่ใช่ว่า ผู้แทนเหล่านั้นมีความรู้หรือความสามารถหรือไม่ เพราะหลายคนมีบทบาทสำคัญและทำประโยชน์แก่สังคมอย่างแท้จริง หากแต่คือ กระบวนการคัดเลือกผู้แทนมีความหลากหลาย ครอบคลุม และเปิดกว้างเพียงใด ระบบมีช่องทางให้ผู้แทนกลุ่มใหม่ได้เข้ามาหรือไม่ และเสียงจากกลุ่มที่แตกต่างกันมีโอกาสส่งอิทธิพลต่อการตัดสินใจอย่างสมดุลเพียงใด
ประเด็นนี้จึงมีความสำคัญอย่างยิ่งในสังคมที่มีความหลากหลาย ไม่ว่าจะเป็นเด็กและเยาวชน ผู้สูงอายุ แรงงานนอกระบบ แรงงานข้ามชาติ กลุ่มชาติพันธุ์ คนพิการ หรือประชาชนในพื้นที่ห่างไกล แต่ละกลุ่มมีประสบการณ์ชีวิต เงื่อนไข และความต้องการที่แตกต่างกัน หากการกำหนดนโยบายรับฟังเพียงเสียงของผู้ที่เข้าถึงเวทีได้ง่าย นโยบายที่เกิดขึ้นอาจสะท้อนมุมมองเพียงบางส่วนของสังคม แม้จะดำเนินการภายใต้กระบวนการที่เรียกว่า “การมีส่วนร่วม” ก็ตาม
ดังนั้น การพัฒนาคุณภาพของการกำหนดนโยบายในอนาคต อาจมิได้อยู่ที่การเพิ่มจำนวนเวทีรับฟังความคิดเห็นเพียงอย่างเดียว แต่ต้องให้ความสำคัญกับ คุณภาพและความเป็นธรรมของการเป็นตัวแทน ควบคู่กันไป การออกแบบกระบวนการควรเปิดโอกาสให้กลุ่มประชากรที่หลากหลาย โดยเฉพาะผู้ได้รับผลกระทบโดยตรง สามารถเข้าถึงพื้นที่นโยบายได้อย่างเหมาะสม มีการหมุนเวียนผู้แทน และสามารถตรวจสอบได้ว่า ผู้ที่เข้ามามีส่วนร่วมนั้นเป็นตัวแทนของใคร ผ่านกระบวนการใด และมีความรับผิดรับชอบต่อผู้ที่ตนทำหน้าที่แทนอย่างไร
ท้ายที่สุด สังคมไทยอาจไม่ควรถามเพียงว่า “เราเปิดให้ประชาชนมีส่วนร่วมแล้วหรือยัง” แต่ควรถามต่อไปว่า “ประชาชนกลุ่มใดได้มีส่วนร่วม ใครได้รับการยอมรับว่าเป็นตัวแทน และยังมีกลุ่มใดที่เสียงของพวกเขาไม่เคยถูกได้ยิน” เพราะคุณภาพของประชาธิปไตยและนโยบายสาธารณะ มิได้วัดจากจำนวนเวทีที่จัดขึ้นเท่านั้น หากแต่วัดจากความสามารถของระบบในการรับฟังเสียงที่หลากหลาย และลดความเหลื่อมล้ำในการเป็นตัวแทนของผู้คนในสังคมอย่างแท้จริง
เอกสารอ้างอิง
