ทุกคนรู้ โลกรู้ หากต้องการให้ประชากรมีภาวะสุขภาพที่ดีขึ้น ภาครัฐควรมีนโยบายโภชนาการที่เข้มงวด เช่น การใช้ภาษีเพื่อกระตุ้นให้ผู้ผลิตปรับสูตรอาหารเพื่อให้มีปริมาณสารอาหาร  ที่เป็นประโยชน์ และที่อาจจะเป็นโทษอยู่ในระดับที่เหมาะสม แต่แม้ว่าจะมีการศึกษาจำนวนมากที่ชี้ให้เห็นว่า นโยบายที่เข้มงวดส่งผลดีต่อสุขภาพของประชากร แต่นโยบายดังกล่าวกลับไม่ประสบความสำเร็จเท่าที่ควร ซึ่งทำให้การวิเคราะห์ประสิทธิผลเชิงต้นทุน (cost-effectiveness analysis) ของนโยบายหลายเรื่อง  กลายเป็นการศึกษาที่ “ขึ้นหิ้ง” ที่ชี้ให้เห็นว่านโยบายนี้ดี แต่ก็ยังไม่ควรหยิบมาดำเนินการ  
ในบทความฉบับนี้ ผู้เขียนจะพาผู้อ่านไปแอบดูการถกเถียงของนักวิชาการเกี่ยวกับประเด็นผลประโยชน์ทับซ้อนที่ปรากฏในวารสาร International Journal of Health Policy and Management ในค.ศ. 2022 โดยนักวิชาการจากหลากหลายสาขาวิชาได้ตั้งคำถามเกี่ยวกับ “การมีส่วนร่วม” ของภาคเอกชนในการกำหนดนโยบายโภชนาการ ซึ่งบางส่วนมองว่า การมีส่วนร่วมของภาคเอกชนทำให้เกิด “ผลประโยชน์ทับซ้อน” ในการกำหนดนโยบาย ซึ่งเป็นสาเหตุหนึ่งที่ทำให้ไม่มีใครกล้าหยิบนโยบายที่ดีและมีงานวิจัยรองรับไปดำเนินการ

ต้นเรื่องเกิดขึ้นเมื่อองค์การอนามัยโลกได้พัฒนา Safeguarding against Possible Conflict of Interest in Nutrition Programme หรือชื่อเล่นว่า WHO Tool ในการป้องกันผลประโยชน์ทับซ้อนขึ้นในค.ศ.2017 เพื่อเป็นเครื่องมือพิจารณาการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้เสียในการกำหนดนโยบายโภชนาการ ของแต่ละประเทศ¹ แต่ดราม่าเกิดขึ้นเมื่อ Ralston และคณะ (2022) ได้ตีพิมพ์บทความเรื่อง “การป้องกันและจัดการผลประโยชน์ทับซ้อนในนโยบายโภชนาการ” ซึ่งชี้ให้เห็นว่า “จุดยืนที่แตกต่างกันในประเด็นผลประโยชน์ทับซ้อนเป็นศูนย์กลางของการถกเถียงเกี่ยวกับบทบาทของภาคธุรกิจในนโยบายโภชนาการและภาวะสุขภาพโลก” (1) หรือพูดง่ายๆ ก็คือ ในขณะที่คนจำนวนหนึ่งสนับสนุนให้ใช้เครื่องมือ WHO Tool ในการป้องกันผลประโยชน์ทับซ้อนจากภาคเอกชน แต่ก็มีคนจำนวนมากที่ไม่เห็นด้วยกับการใช้ WHO Tool ในการป้องกันผลประโยชน์ทับซ้อน ดังแผนภูมิ

แผนภูมิแสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับ WHO Tool ในการป้องกันผลประโยชน์ทับซ้อน
ปรับแก้จาก Ralston, Hill (1)

เมื่อไม่สามารถฟันธงได้ว่า ควรจะใช้ WHO Tool ในการป้องกันผลประโยชน์ทับซ้อนดีหรือไม่ นักวิชาการบางส่วนได้ออกมาแสดงความคิดเห็นโต้แย้งการใช้ WHO Tool ในการป้องกันผลประโยชน์ทับซ้อนเพื่อการกำหนดนโยบายโภชนาการ โดยนักวิชาการกลุ่มดังกล่าวได้ชี้ให้เห็นว่า ภาครัฐจำเป็นต้องสร้างการมีส่วนร่วมจากภาคเอกชนเพราะ “ภาครัฐจำเป็นต้องดำเนินการเพื่อบรรลุ United Nation’s (UN) Decade of Action on Nutrition (2016-2025) ควบคู่ไปกับ Sustainable Development Goals (SDGs) 2030 Agenda” (2) หรือพูดง่ายๆ ก็คือ ภาครัฐจำเป็นต้องสร้างการมีส่วนร่วมจากทุกภาคส่วนควบคู่ไปกับการดูแลสุขภาพของประชากร โดยจะละทิ้งประเด็นใดประเด็นหนึ่งไปไม่ได้เลย แล้วการดึงประเด็น COI มาพูดนั้นก็ไม่ได้แก้ปัญหาที่หยั่งลึกอื่นๆ เช่น ผลประโยชน์เบียดซ้อนกัน (competing interest) อคติ (bias) คอร์รัปชัน (corruption) รวมทั้งการยึดกุมกลไกกำกับดูแล (regulatory capture) ฯลฯ ซึ่งล้วนเป็นประเด็นที่สามารถส่งผลต่อความล้มเหลวของนโยบายได้ทั้งสิ้น

ในทางกลับกัน นักวิชาการบางส่วนได้ชี้ให้เห็นว่า การใช้ WHO Tool ในการป้องกันผลประโยชน์ทับซ้อนเพื่อการกำหนดนโยบายโภชนาการเป็นสิ่งจำเป็น ทั้งนี้เพราะการตีความผลประโยชน์ทับซ้อนในปัจจุบันไม่เพียงแต่ครอบคลุมถึง “ผลประโยชน์ทับซ้อนทางการเงิน” (intellectual conflict of interest) เท่านั้น แต่ยังควรหมายรวมไปถึง “ผลประโยชน์ทับซ้อนทางปัญญา” (intellectual conflict of interest) และ “ผลประโยชน์ทับซ้อนอื่นๆ ที่ไม่ใช่ผลประโยชน์ทางการเงิน” (non-financial conflict of interest) (3) จึงกล่าวได้ว่า ควรมีการประเมินผลประโยชน์ทับซ้อนอย่างครอบคลุม และอาจพิจารณาจำกัดการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้เสียที่มีผลประโยชน์ทับซ้อนในบางกระบวนการทางนโยบาย (4) เนื่องจากการมีส่วนร่วมจากภาคเอกชนแม้เพียงในเชิงสัญลักษณ์ก็อาจจะทำให้เกิด “การคัดค้านการดำเนินงานในระดับประชากรของรัฐที่ตั้งอยู่บนหลักฐานเชิงประจักษ์” (5) ซึ่งอาจทำให้ความสำคัญของประเด็นสุขภาพของประชากรถูกลดทอนลงไป และทำให้ระบบอาหารขับเคลื่อนโดยกลไกตลาดเป็นสำคัญ

ภาพจาก https://www.freepik.com/free-vector/different-people-participating-protest_9356265.htm#query=food%20protest%20cartoon&position=5&from_view=search&track=ais

ในบริบทของประเทศไทย ยังไม่สามารถสรุปได้ว่าการมีส่วนร่วมของภาคเอกชนนั้นส่งผลเสียต่อความสำเร็จของนโยบายหรือไม่ ทั้งนี้เพราะการศึกษาเกี่ยวกับการมีส่วนร่วมของภาคเอกชนและผลประโยชน์ทับซ้อนยังคงมีจำกัด การศึกษาของวีรภาคย์ ซำศิริพงษ์และคณะ (2022) ได้ชี้ให้เห็นอิทธิพลของภาคอุตสาหกรรม ต่อการกำหนดทิศทางการกำจัดไขมันทรานส์ในประเทศไทย (6) ในขณะที่การศึกษาของนงนุช ใจชื่นและคณะ (2018) ได้ชี้ให้เห็นว่า “อุตสาหกรรมอาหารใช้กลยุทธ์เพื่อดำเนินกิจกรรมทางเมืองหลากหลายรูปแบบ โดยเฉพาะอย่างยิ่งกลยุทธ์การสร้างเขตอิทธิพล (constituency building) และกลยุทธ์ทางข้อมูลข่าวสาร (information and messaging)” ซึ่งอาจเป็นอุปสรรคต่อการดำเนินการเพื่อป้องกันโรคอ้วนและโรคไม่ติดต่อเรื้อรังที่เกี่ยวข้องกับอาหาร (7)

เมื่อประเด็น “การมีส่วนร่วม” กลายเป็นประเด็นส่อดราม่า ผู้กำหนดนโยบายจึงควรให้ความสำคัญกับการป้องกันผลประโยชน์ทับซ้อน รวมทั้งควรตระหนักถึงความสำคัญของการประเมินว่า การมีส่วนร่วมจากภาคเอกชนนั้นส่งผลดีมากกว่าผลเสียหรือไม่ และเราควรกำหนดขอบเขตความร่วมมือระหว่างภาครัฐ ภาควิชาการ และภาคเอกชนอย่างไร เพื่อไม่ให้นโยบายโภชนาการของประเทศไทยเป็นที่ครหาทั้งจากประชาชนไทยและประชาคมโลก

ที่มา

1. Ralston R, Hill SE, da Silva Gomes F, Collin J. Towards preventing and managing conflict of interest in nutrition policy? an analysis of submissions to a consultation on a draft WHO tool. International Journal of health policy and management. 2021;10(5):255.
2. Kraak VI. Star Trek Offers Insights That Illuminate Actor Engagement in Global Nutrition Governance Comment on" Towards Preventing and Managing Conflict of Interest in Nutrition Policy? An Analysis of Submissions to a Consultation on a Draft WHO Tool". International Journal of Health Policy and Management. 2022;11(2):233.
3. Rodwin MA. WHO’s Attempt to Navigate Commercial Influence and Conflicts of Interest in Nutrition Programs While Engaging With Non-State Actors: Reflections on WHO Guidance for Nation States Comment on" Towards Preventing and Managing Conflict of Interest in Nutrition Policy? An Analysis of Submissions to a Consultation on a Draft WHO Tool". International Journal of Health Policy and Management. 2022;11(3):386.
4. Cullerton K, Adams J, White M. Should Public Health and Policy Communities Interact With the Food Industry? It Depends on Context Comment on" Towards Preventing and Managing Conflict of Interest in Nutrition Policy? An Analysis of Submissions to a Consultation on a Draft WHO Tool". International Journal of Health Policy and Management. 2022;11(3):383.
5. Fooks GJ, Godziewski C. The World Health Organization, Corporate Power, and the Prevention and Management of Conflicts of Interest in Nutrition Policy Comment on" Towards Preventing and Managing Conflict of Interest in Nutrition Policy? An Analysis of Submissions to a Consultation on a Draft WHO Tool". International Journal of Health Policy and Management. 2022;11(2):228.
6. Samsiripong W, Phulkerd S, Pattaravanich U, Kanchanachitra M. Understanding the Complexities of Eliminating Trans Fatty Acids: The Case of the Trans Fatty Acid Ban in Thailand. Nutrients. 2022;14(13):2748.
7. Jaichuen N, Phulkerd S, Certthkrikul N, Sacks G, Tangcharoensathien V. Corporate political activity of major food companies in Thailand: an assessment and policy recommendations. Globalization and health. 2018;14(1):1-11.