ทุกคนรู้ โลกรู้ หากต้องการให้ประชากรมีภาวะสุขภาพที่ดีขึ้น ภาครัฐควรมีนโยบายโภชนาการที่เข้มงวด เช่น การใช้ภาษีเพื่อกระตุ้นให้ผู้ผลิตปรับสูตรอาหารเพื่อให้มีปริมาณสารอาหาร ที่เป็นประโยชน์ และที่อาจจะเป็นโทษอยู่ในระดับที่เหมาะสม แต่แม้ว่าจะมีการศึกษาจำนวนมากที่ชี้ให้เห็นว่า นโยบายที่เข้มงวดส่งผลดีต่อสุขภาพของประชากร แต่นโยบายดังกล่าวกลับไม่ประสบความสำเร็จเท่าที่ควร ซึ่งทำให้การวิเคราะห์ประสิทธิผลเชิงต้นทุน (cost-effectiveness analysis) ของนโยบายหลายเรื่อง กลายเป็นการศึกษาที่ “ขึ้นหิ้ง” ที่ชี้ให้เห็นว่านโยบายนี้ดี แต่ก็ยังไม่ควรหยิบมาดำเนินการ
ในบทความฉบับนี้ ผู้เขียนจะพาผู้อ่านไปแอบดูการถกเถียงของนักวิชาการเกี่ยวกับประเด็นผลประโยชน์ทับซ้อนที่ปรากฏในวารสาร International Journal of Health Policy and Management ในค.ศ. 2022 โดยนักวิชาการจากหลากหลายสาขาวิชาได้ตั้งคำถามเกี่ยวกับ “การมีส่วนร่วม” ของภาคเอกชนในการกำหนดนโยบายโภชนาการ ซึ่งบางส่วนมองว่า การมีส่วนร่วมของภาคเอกชนทำให้เกิด “ผลประโยชน์ทับซ้อน” ในการกำหนดนโยบาย ซึ่งเป็นสาเหตุหนึ่งที่ทำให้ไม่มีใครกล้าหยิบนโยบายที่ดีและมีงานวิจัยรองรับไปดำเนินการ
ต้นเรื่องเกิดขึ้นเมื่อองค์การอนามัยโลกได้พัฒนา Safeguarding against Possible Conflict of Interest in Nutrition Programme หรือชื่อเล่นว่า WHO Tool ในการป้องกันผลประโยชน์ทับซ้อนขึ้นในค.ศ.2017 เพื่อเป็นเครื่องมือพิจารณาการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้เสียในการกำหนดนโยบายโภชนาการ ของแต่ละประเทศ1 แต่ดราม่าเกิดขึ้นเมื่อ Ralston และคณะ (2022) ได้ตีพิมพ์บทความเรื่อง “การป้องกันและจัดการผลประโยชน์ทับซ้อนในนโยบายโภชนาการ” ซึ่งชี้ให้เห็นว่า “จุดยืนที่แตกต่างกันในประเด็นผลประโยชน์ทับซ้อนเป็นศูนย์กลางของการถกเถียงเกี่ยวกับบทบาทของภาคธุรกิจในนโยบายโภชนาการและภาวะสุขภาพโลก” (1) หรือพูดง่ายๆ ก็คือ ในขณะที่คนจำนวนหนึ่งสนับสนุนให้ใช้เครื่องมือ WHO Tool ในการป้องกันผลประโยชน์ทับซ้อนจากภาคเอกชน แต่ก็มีคนจำนวนมากที่ไม่เห็นด้วยกับการใช้ WHO Tool ในการป้องกันผลประโยชน์ทับซ้อน ดังแผนภูมิ
แผนภูมิแสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับ WHO Tool ในการป้องกันผลประโยชน์ทับซ้อน
ปรับแก้จาก Ralston, Hill (1)
เมื่อไม่สามารถฟันธงได้ว่า ควรจะใช้ WHO Tool ในการป้องกันผลประโยชน์ทับซ้อนดีหรือไม่ นักวิชาการบางส่วนได้ออกมาแสดงความคิดเห็นโต้แย้งการใช้ WHO Tool ในการป้องกันผลประโยชน์ทับซ้อนเพื่อการกำหนดนโยบายโภชนาการ โดยนักวิชาการกลุ่มดังกล่าวได้ชี้ให้เห็นว่า ภาครัฐจำเป็นต้องสร้างการมีส่วนร่วมจากภาคเอกชนเพราะ “ภาครัฐจำเป็นต้องดำเนินการเพื่อบรรลุ United Nation’s (UN) Decade of Action on Nutrition (2016-2025) ควบคู่ไปกับ Sustainable Development Goals (SDGs) 2030 Agenda” (2) หรือพูดง่ายๆ ก็คือ ภาครัฐจำเป็นต้องสร้างการมีส่วนร่วมจากทุกภาคส่วนควบคู่ไปกับการดูแลสุขภาพของประชากร โดยจะละทิ้งประเด็นใดประเด็นหนึ่งไปไม่ได้เลย แล้วการดึงประเด็น COI มาพูดนั้นก็ไม่ได้แก้ปัญหาที่หยั่งลึกอื่นๆ เช่น ผลประโยชน์เบียดซ้อนกัน (competing interest) อคติ (bias) คอร์รัปชัน (corruption) รวมทั้งการยึดกุมกลไกกำกับดูแล (regulatory capture) ฯลฯ ซึ่งล้วนเป็นประเด็นที่สามารถส่งผลต่อความล้มเหลวของนโยบายได้ทั้งสิ้น
ในทางกลับกัน นักวิชาการบางส่วนได้ชี้ให้เห็นว่า การใช้ WHO Tool ในการป้องกันผลประโยชน์ทับซ้อนเพื่อการกำหนดนโยบายโภชนาการเป็นสิ่งจำเป็น ทั้งนี้เพราะการตีความผลประโยชน์ทับซ้อนในปัจจุบันไม่เพียงแต่ครอบคลุมถึง “ผลประโยชน์ทับซ้อนทางการเงิน” (intellectual conflict of interest) เท่านั้น แต่ยังควรหมายรวมไปถึง “ผลประโยชน์ทับซ้อนทางปัญญา” (intellectual conflict of interest) และ “ผลประโยชน์ทับซ้อนอื่นๆ ที่ไม่ใช่ผลประโยชน์ทางการเงิน” (non-financial conflict of interest) (3) จึงกล่าวได้ว่า ควรมีการประเมินผลประโยชน์ทับซ้อนอย่างครอบคลุม และอาจพิจารณาจำกัดการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้เสียที่มีผลประโยชน์ทับซ้อนในบางกระบวนการทางนโยบาย (4) เนื่องจากการมีส่วนร่วมจากภาคเอกชนแม้เพียงในเชิงสัญลักษณ์ก็อาจจะทำให้เกิด “การคัดค้านการดำเนินงานในระดับประชากรของรัฐที่ตั้งอยู่บนหลักฐานเชิงประจักษ์” (5) ซึ่งอาจทำให้ความสำคัญของประเด็นสุขภาพของประชากรถูกลดทอนลงไป และทำให้ระบบอาหารขับเคลื่อนโดยกลไกตลาดเป็นสำคัญ
ภาพจาก https://www.freepik.com/free-vector/different-people-participating-protest_9356265.htm#query=food%20protest%20cartoon&position=5&from_view=search&track=ais
ในบริบทของประเทศไทย ยังไม่สามารถสรุปได้ว่าการมีส่วนร่วมของภาคเอกชนนั้นส่งผลเสียต่อความสำเร็จของนโยบายหรือไม่ ทั้งนี้เพราะการศึกษาเกี่ยวกับการมีส่วนร่วมของภาคเอกชนและผลประโยชน์ทับซ้อนยังคงมีจำกัด การศึกษาของวีรภาคย์ ซำศิริพงษ์และคณะ (2022) ได้ชี้ให้เห็นอิทธิพลของภาคอุตสาหกรรม ต่อการกำหนดทิศทางการกำจัดไขมันทรานส์ในประเทศไทย (6) ในขณะที่การศึกษาของนงนุช ใจชื่นและคณะ (2018) ได้ชี้ให้เห็นว่า “อุตสาหกรรมอาหารใช้กลยุทธ์เพื่อดำเนินกิจกรรมทางเมืองหลากหลายรูปแบบ โดยเฉพาะอย่างยิ่งกลยุทธ์การสร้างเขตอิทธิพล (constituency building) และกลยุทธ์ทางข้อมูลข่าวสาร (information and messaging)” ซึ่งอาจเป็นอุปสรรคต่อการดำเนินการเพื่อป้องกันโรคอ้วนและโรคไม่ติดต่อเรื้อรังที่เกี่ยวข้องกับอาหาร (7)
เมื่อประเด็น “การมีส่วนร่วม” กลายเป็นประเด็นส่อดราม่า ผู้กำหนดนโยบายจึงควรให้ความสำคัญกับการป้องกันผลประโยชน์ทับซ้อน รวมทั้งควรตระหนักถึงความสำคัญของการประเมินว่า การมีส่วนร่วมจากภาคเอกชนนั้นส่งผลดีมากกว่าผลเสียหรือไม่ และเราควรกำหนดขอบเขตความร่วมมือระหว่างภาครัฐ ภาควิชาการ และภาคเอกชนอย่างไร เพื่อไม่ให้นโยบายโภชนาการของประเทศไทยเป็นที่ครหาทั้งจากประชาชนไทยและประชาคมโลก
ที่มา
ปิยวัฒน์ เกตุวงศา
น้ำส้ม เรืองริน
สิรินทร์ยา พูลเกิด
พิมลพรรณ นิตย์นรา
สิรินทร์ยา พูลเกิด
มนสิการ กาญจนะจิตรา
กัญญาพัชร สุทธิเกษม
ศุทธิดา ชวนวัน
สาสินี เทพสุวรรณ์,สิรินทร์ยา พูลเกิด
พรสุรีย์ จิวานานนท์
ณัฐจีรา ทองเจริญชูพงศ์,สิรินทร์ยา พูลเกิด
วีรภาคย์ ซำศิริพงษ์